非法占用海域屡禁不止 罚单不能代替法治

8月3日，浙江海警局对非法填海4.5219公顷的浙江舟山某公司开出了2645.31万元的海洋行政处罚单。与此同时，宁德交通投资集团非法占用海域填海建码头，被自然资源局罚款2280万元。（法治日报8月24日）

人们注意到，尽管全国各地开出了不少“天价”罚单，但在发展海洋经济、开采海洋资源的过程中，非法占用海域行为仍然时常发生，且不断扩大。

我国海洋资源丰富，近年来随着经济快速增长，陆地资源利用趋于饱和，人们逐渐把目光放到了海洋资源的利用上。围海、填海等非法占用海域行为，不仅严重破坏了海洋生态环境，还给人身安全带来重大隐患。

所谓海域，是指“中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土”。非法占用海域行为，是指“未经批准或者骗取批准，非法占用海域”和“未经批准或者骗取批准，进行围海、填海”的行为。非法占用海域行为不仅会对海洋环境造成破坏，而且会对海洋生态的可持续性发展产生隐患。

《中华人民共和国海域使用管理法》规定，“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”然而，目前非法占用海域现象愈演愈烈。据公开报道，2018年12月28日，自然资源部召开新闻发布会，向社会公布8起违法围填海案件，行政处罚逾55亿元。自2019年6月开始，浙江海警共查处非法开发利用海域案件8起、非法占用海域案件6起；今年4月1日，中国海警局会同自然资源部、生态环境部、交通运输部联合发文，决定自4月1日至11月30日开展“碧海2020”海洋生态环境保护专项执法行动。行动期间，天津滨海新区海警局北塘工作站成功查处一起涉案面积10.86公顷的非法围填海案；福建厦门海警局共查处涉及海底管道、交通桥梁、临时构筑物填海等不同用海类型3起案件，处罚金额约110万元。

尽管如此，但在实践中，非法占用海域的行为仍不少见。据相关执法人员介绍，非法占用海域频发的主要原因关键在于有巨额经济利益驱使；同时，有关监管部门疏于管理，加之，执法部门协调不当。

2015年5月5日，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，指出要加强海洋资源科学开发和生态环境保护，坚持“点上开发、面上保护”，控制海洋开发强度；实施严格的围填海总量控制制度、自然岸线控制制度，建立陆海统筹、区域联动的海洋生态环境保护修复机制。科学划定森林、草原、湿地、海洋等领域生态红线，严格自然生态空间征(占)用管理，有效遏制生态系统退化的趋势。然而，据有关部门一名不愿具名的工作人员介绍，现有的海洋法律中，部分法律法规只有禁止性规定，没有规定相应的法律责任。比如海洋环境保护法中提到“国家建立健全海洋生态保护补偿制度”，不落实“生态补偿措施”的要给予处罚，但对处罚行为、种类和幅度均未作出具体规定。再如海域使用管理法中法律责任部分规定，“未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状……”但在执法实践中欠缺可操作性。

据调查，对于非法占用海域的处罚，由“县级以上人民政府海洋行政主管部门依据职权决定”。而“以罚代管”现象在一些地区，已经成为处理非法占用海域企业的常用方式。受地方保护主义的影响，部分执法部门在监管中也存在不作为和不完全履责，成为非法占用海域行为屡禁不止的另一原因。

非法占用海域屡禁不止，罚单不能代替法治。与非法占用海域行为获取的巨大经济利益相比，罚款可谓微不足道，导致部分企业为营利而屡次非法用海，不配合行政执法，造成行政执法力度不足。此外，在一些“重经济轻环保”地区，当地政府甚至推动非法占用海域，不利于保护海洋生态环境。虽然我国现行的法律法规对非法占用海域等行为进行了惩戒，但并没有从根源上遏制此种违法行为。

对于包括非法挖沙填海在内的非法占用海域的行为，目前主要依靠海域使用管理法作为依据，配套行政处罚法，由海洋行政主管部门进行包括退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处罚款等行政处罚。但在实践中，行政处罚效力有限。必须将其纳入刑法的规制范围，增设“非法占用海域罪”，对非法占用海域，甚至屡禁不止、构成犯罪的，不能以罚单代替法治，必须加大管理力度，依法追究非法用海的刑事责任，提升海洋保护的法治化水平。