备案审查主动“出击”，人大监督更进一步

网友追剧现在有了个进阶版——— 从追电视剧，到追政论片。日前，央视热播的政论片《法治中国》第二集《大智立法》，讲述了浙江市民潘洪斌因自行车被扣，致信全国人大常委会法工委，建议其对一部地方条例进行合法性审查的事例。现实中，类似的合法性审查越来越常见。据南都报道，针对日前中央通报的甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题中，地方立法层面为破坏生态行为“放水”，地方法规违反上位法的情形，全国人大常委会将主动“出击”，重点展开专项审查。

“主动审查”，是针对“一府两院”报送备案的行政法规、司法解释，以及地方性法规、自治条例、单行条例等规范性文件是否与宪法和法律相抵触，主动进行逐件、逐条审查研究。从“逐件、逐条”的表述中可以看到相关审查的严苛程度，或者说民众心中的期待。诸多“一鸣惊人”的规范性条款引发公众热议，盖因出台前缺乏必要的违法审查和违宪审查。

帮民众把关、代言是人大监督的制度使命，不仅要主动“出击”，更应抱定“舍我其谁”的决绝。

全国人大常委会拟对地方立法的“放水”行为进行专项审查，严格来说这是《立法法》所明确授权和列举的备案审查制度的具体适用。据专题片《法治中国》介绍，四年多来，全国人大常委会共接受公民和组织提出的各类审查建议1200余件，“对每一件审查建议都认真研究、妥善处理，取得了良好的社会效果和法律效果”。备案审查制度事实上在不断实施，但可能不为公众所熟知，“每个公民都可以是启动备案审查的引擎”，浙江市民潘洪斌的做法就是个例子。

对地方立法进行专项审查是一个新闻，但同时也应是立法程序中并未超出常态运作的监督工作。2014年，十八届四中全会通过的《全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，“所有规范性文件都要纳入备案审查范围”。而从今年1月开始，对各地新制定的每一件地方性法规，全国人大常委会已经启动备案审查机制。备案审查，首先是对拟出台的诸项规范性文件从法律位阶角度进行合法性审查和合宪性审查，从人大监督的层级来看，全国人大对地方人大立法的具体项目进行合法性审查，属于自上而下的监督范式，这本身也是民主监督的题中应有之义，即便是对部委主导制定的诸多部门规章和某些授权立法项目进行合法性审查，也同样属于自上而下的范畴，毕竟全国人大是法律意义上的“最高国家权力机关”。

基于备案审查制度更广泛应用的考虑，有必要充分探讨和实践人大备案审查机制的同级监督思路。此次被曝出的地方立法为生态污染的行为“放水”，《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》历经三次修订，“部分规定始终与《中华人民共和国自然保护区条例》不一致”。立法尚且无法干预和制约地方的污染行为，地方人大的备案审查机制是否足以制约当地“经济压倒一切”的政绩冲动？“放水”既然存在，公众亦可从中看到人大监督在地方实践的艰难。备案审查的全国人大示范足以证明制度监督的必要性，以及对部分地方立法机关和部委等授权立法机关进行违法审查和违宪审查的迫切性。

全国人大常委会法工委备案审查室主任梁鹰表示，“备案审查的实质说到底，就是确保各项规范性文件与宪法法律保持一致”。对各类规范性文件进行合法性和合宪性审查，首先应当是具备足够的专业性的监督方式，人大序列中的备案审查机构的设置应充分体现其专业性，受理和判断来自公民、社会组织的违宪审查申请。此外，对行政规章、地方性法规进行合法性审查，制度层面的司法设计也给出了司法实践中的尝试。2015年新修订的《行政诉讼法》规定，“在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”，这为法官对某些规范性文件的合法性进行专业裁量和判断提供了制度依据。具体司法中尚且已经开始部分违法性审查的尝试，人大监督范畴中的违法审查和违宪审查机制实有必要走出“低调探索”的处境，宜大道直行、大张旗鼓，更进一步。正如全国人大常委会法工委负责人所言，“喊破嗓子不如备案审查动一次真格的”。